Mit dem Glückspielstaatsvertrag sollte Glücksspiel im Netz in legale Bahnen gelenkt werden. Dies ist bislang nur teilweise gelungen. Neben einer überschießenden Regulierung ist dafür auch die Behäbigkeit der Bundesländer verantwortlich.
Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) in Halle an der Saale wurde eigens für die Umsetzung des 2021 in Kraft getretenen Glückspielstaatsvertrags gegründet. Die GGL ist damit ein Symbol für den Willen des Gesetzgebers, endlich Struktur in den deutschen Glücksspielmarkt im Netz zu bringen.
Wer die Veröffentlichungen der Behörde liest, könnte glauben, alles sei in bester Ordnung. So verkündete Vorstand Ronald Benter bei der Bekanntgabe des Tätigkeitsberichts 2023: „Das mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgte Ziel der Überführung des ehemals illegalen Marktes in den legalen Markt ist weitgehend umgesetzt. Der Großteil der ehemals illegalen Glücksspielanbieter steht nun unter Aufsicht der GGL und muss sich an strenge Auflagen halten. Wer sich nicht an diese Regeln hält, muss mit aufsichtsrechtlichen Konsequenzen bis hin zum Widerruf der Erlaubnis rechnen.“
Auch zeige das Vorgehen der Behörde gegen illegales Glücksspiel Wirkung. „Im Jahr 2023 bearbeitete die GGL insgesamt 438 Prüffälle zum Verdacht auf unerlaubtes Glücksspiel oder zur Werbung für unerlaubtes Glücksspiel. Es wurden 1.864 Internetseiten überprüft und in 133 Fällen Untersagungsverfahren eingeleitet“, heißt es in dem Bericht.
Eines der schärfsten Schwerter der Behörde: Das sogenannte Payment Blocking. Illegale Anbieter können keine Zahlungen über weitverbreitete Zahlungsdienste wie PayPal oder Kreditkarten mehr in Empfang nehmen.
Doch ein genauerer Blick auf die Zahlen zeigt, dass die Regulatoren noch weit hinter den selbst gesteckten Zielen zurücklegen. So ist das Volumen des deutschen Glücksspielmarktes 2023 um lediglich 2 % gestiegen. Lediglich 3 Milliarden EUR davon wurden durch Online Glücksspiel generiert.
Besonders diese Zahlen bereiten Sorgen: „Die Veranstalter von virtuellen Automatenspielen und Online-Poker erzielten im zweiten vollen Jahr der Erlaubnisfähigkeit 0,4 Mrd. Euro an Bruttospielerträgen. Das entspricht einem Anteil von 3% des gesamten erlaubten Glücksspielmarktes“.
Gleichzeitig geht die GGL davon aus, dass der Bruttospielertrag des unerlaubten Glücksspielmarktes bei 400-600 Mio. EUR liegt. Selbst wenn das untere Ende dieser Spanne zutreffen sollte, würde mit den lizenzierten Angeboten lediglich die Hälfte des Marktes durchdrungen. Das wesentliche Ziel – die Kanalisierung des Marktes in legale Bahnen – wird damit weitreichend verfehlt.
Das Problem: Legal in der aktuellen Form kommt bei Verbrauchern nicht an
Das Problem war Branchenkennern zufolge absehbar. Der deutsche Gesetzgeber ist bei der Regulierung von Online Casinos über das Ziel hinausgeschossen. Es gibt zu viele zu kleinteilige Regelungen, die die Attraktivität der legalen Angebote im Vergleich zu den nicht lizenzierten Angeboten aus dem Ausland herabsetzen.
Strenge Einzahlungs- und Einsatzlimits, vorgeschriebene Verzögerungen des Spielablaufs, Jackpotverbot: All dies gibt es bei Online Casinos außerhalb des deutschen Internets nichts. Und auch diese sind nur einen Klick entfernt.
Doch die Probleme gehen noch weiter: Es dauert zu lang, bis neue Spiele zugelassen sind. Viele GGL lizenzierte Anbieter sind deshalb mit extrem kleinen Sortimenten an den Markt gegangen und kaum wettbewerbsfähig. Auf Vergleichsportalen wie Casinoservice finden sich Anbieter, die nicht einmal 100 Spiele aufbieten können. Zum Vergleich: Ausländische Betreiber bringen es häufig auf mehr als 10.000 Titel.
Die GGL versucht, gegenzusteuern, trifft aber auch dabei nicht wirklich ins Schwarze. So wurde einigen Anbietern die Möglichkeit eingeräumt, Kunden höhere Einzahlungslimits einzurichten. Voraussetzung dafür ist jedoch eine SCHUFA Prüfung – die vielen Verbrauchern nicht behagt.
Benter will zudem dafür sorgen, dass virtuelle Automatenspiele schneller den Weg in die Sortimente finden. „Eine Möglichkeit, um den Prozess des Antragsverfahrens zu beschleunigen könnte dabei sein, direkt die Hersteller der Spiele, die Entwicklerstudios, in das Antragsverfahren zur Genehmigung der einzelnen Spiele einzubeziehen“.
Bundesländer hängen hinterher
Doch es wäre falsch, die Schuld für die schleppende Entwicklung des legalen Marktes allein bei der GGL und den hohen Regulierungsauflagen zu suchen. Auch die Bundesländer tragen Verantwortung für die enttäuschende Entwicklung.
So ist die GGL zuständig für virtuelle Automatenspiele und Onlinepoker – nicht aber für klassische Bankhalterspiele wie Roulette, Blackjack und Baccarat. Wer diese Spiele anbieten will, benötigt eine Lizenz der Bundesländer. Bislang hat lediglich Bayern ein entsprechendes Angebot auf die Beine gestellt. In den anderen 15 Bundesländern haben Spieler keine Möglichkeit, legal an solchen Spielen teilzunehmen.
Branchenbeobachter rechnen damit, dass die Entwicklung zunächst auch weiterhin schleppend verläuft. Dabei stößt die Möglichkeit, legal und rechtssicher zu spielen, bei Verbrauchern durchaus auf Resonanz. Schließlich gilt in einem GGL- lizenzierten Casino im Fall eines Gewinns auch ein Rechtsanspruch auf diesen Gewinn – nicht aber bei ausländischen Anbietern, die womöglich nicht einmal der europäischen Gesetzgebung unterliegen.
Die Kanalisierung, so die Argumentation der Befürworter, bringt allen Seiten Vorteile. Sowohl Verbraucher als auch Betreiber gewinnen bei der Rechtssicherheit, Verbraucher zusätzlich beim Spielerschutz. Die öffentliche Hand gewinnt durch Steuereinnahmen, die sonst im Ausland landen.
Der Fiskus spielt in GGL lizenzierten Casinos mit: 5,3 % beträgt die Steuer, die auf Einsätze bei virtuellen Spielautomaten und Onlinepoker erhoben wird. Die Steuer wurde kurz vor dem Inkrafttreten des Staatsvertrags durch eine Änderung des Rennwett- und Lotteriegesetzes eingeführt.
Bislang dürften die Einnahmen hinter den Erwartungen zurückbleiben. Bei einem von der GGL gemeldeten Bruttospielertragsvon 0,4 Milliarden EUR ergeben sich bei einer Ausschüttungsquote von 10 % Einsätze von 4 Mrd. EUR. 5,3 % davon entsprechen rechnerisch 212 Millionen EUR.